Написано 04.08.2008 : Илья Голоднов Архив
 
 

Проблемы технического урегулирования и системного управления промышленной безопасностью

Проблемы технического урегулирования и системного управления промышленной безопасностью
Проблемы технического урегулирования и системного управления промышленной безопасностью

Симаков Г.С., Фоменко В.В., Шахторин А.В.

Хорошо известно, что в условиях демократического государства и рыночной как общество в целом, так и отдельные его граждане заинтересованы, чтобы результаты производственной деятельности характеризовались не только прибылями и соответствующими дивидендами, но и были достигнуты в обстановке максимальной безопасности. Исходя из этого, общество в лице государства регламентирует выполнение собственником требований такой безопасности, называемой в нашей стране «промышленной безопасностью».

В любом гражданско-правовом обществе управление процессами обеспечения безопасности труда, производства, товаров и услуг происходит в рамках и на основании действующего законодательства. Одной из важных областей  реализуемого обществом в лице государства регулирования всегда являлось техническое регулирование — правовое регулирование в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование в области оценки соответствия.

Поэтому ввод в действие с 1.07.2003 г. Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», который регулирует отношения, возникающие при: (1) разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации; (2) разработке, принятии, применении и исполнении на добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг; (3) оценке соответствия, может кардинально поменять статус целого ряда действующих нормативных документов и практику их применения.

Сегодня очень сложно предсказывать практику применения вышеназванного закона, поскольку в нашей стране и поныне продолжает действовать непреложное правило многих российских преобразований и реформ: «Думали как лучше, получилось — как всегда». Вместе с тем, введенный в полном объеме ФЗ «О техническом регулировании» должен кардинально поменять всю систему государственного регулирования в «технических» аспектах обеспечения безопасности, полностью ликвидируя правовую базу деятельности «отраслевого» регулирования, действующую в нашей стране и после фактического распада отраслей и отраслевого управления хозяйствующими субъектами права.

Согласно Конституции Российской Федерации только текст закона является единственно правомочным. Недаром все остальные акты носят название «подзаконных», ибо находятся под законом. Наиболее четко ранжирование нормативных документов регламентируется сегодня в трудовом законодательстве: Конституция РФ, федеральные  конституционные законы, кодексы РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, акты органов местного самоуправления и, наконец, локальные нормативные акты предприятий (субъектом права): приказы, распоряжения, положения, руководства, стандарты предприятия, правила, инструкции и т.п.

До настоящего времени практически все нормативные (отраслевые по типу их разработки, принятия и контроля за их выполнением) документы являются обязательными для всех субъектов права. Необходимость такого регулирования связана с правами субъектов права на безопасность и защищенность. В административно-командной системе управления, существующей со времен раннего феодализма и реализуемой через отраслевое управление, соблюдение большинства прав становилось обязанностью. Всеобщая обязанность выполнения тех или иных директив сопровождалась формированием у исполнителей психологической установки «делать, что приказано» — «не делать ничего, даже самого нужного и разумного, если нет приказа о выполнении» — «делать только обязательное и проверяемое» — «не проявлять никакой инициативы, ибо инициатива наказуема». Именно поощряемая безынициативность и привела  к стагнации в принципе прогрессивного «советского социализма» на всех уровнях управления и исполнения.

Еще один аспект « технического» регулирования появляется практически только в гражданско-правовом обществе рыночной экономики. В условиях тотальной государственной собственности государство невольно брало на себя обязательство за качество продукции и ее безопасность для потребителя. В условиях рынка государство не может обеспечить тотальный контроль старыми методами «государственной приемки» и начинает регулировать все по-новому.

Эта новизна (для обществ с переходной экономикой) состоит в разграничении деятельности для самого себя (деятельности, являющейся «внутренним» делом личности) и в деятельности для других (деятельности, в той или иной мере затрагивающей интересы других личностей).

Первая сфера подчиняется (в главном) принципу «мой дом — моя крепость», говорящему, что все ВНУТРЕННИЕ (т.е. не затрагивающие интересы внешних «заинтересованных» сторон) мероприятия каждый выполняет по своему разумению, хотению, на свой страх и риск и несет полную ответственность за все последствия своих деяний  сам. Поэтому все идеи о «безвозмездной помощи» государства отдельному субъекту права являются пережитками феодального общества. В истинно рыночной экономике государство регулирует общественно значимую деятельность субъектов права, и это и означает «помощь». Все остальное — дело рук самого субъекта, который должен помнить классику: «Спасение утопающих — дело рук самих утопающих». Однако, индивидуализация деятельности не означает даже частичной реализации другого известного принципа «что хочу, то и ворочу» , ибо свобода действий очерчена в пределах чисто «внутренних» деяний.

Как только действия какого-либо субъекта начинают затрагивать интересы другого субъекта, становятся ВНЕШНИМИ, вступают в силу требования «общества», призывающие субъекта ДОБРОВОЛЬНО принять ОБЯЗАТЕЛЬНЫЕ требования соблюдения интересов (безопасности) третьих лиц (заинтересованных лиц), т.е. общества. В сфере производства к такому регулированию относят лицензирование вида деятельности, сертификация товаров и услуг, аккредитация организаций, аттестация специалистов. Установление, поддержание и регулирование обществом в лице государства процедур лицензирования, сертификации, аккредитации и аттестации обеспечивает гарантии потребителю (и тем самым всему обществу) безопасности для окружающих различного рода деятельности, товаров и услуг, связанных с действиями грамотных (компетентных) специалистов и работников.

В условиях глобализации, перенасыщенного рынка и жесточайшей конкуренции, нормальной покупательной способности населения и его привередливости к качеству товаров, добровольность (подталкиваемая государством) может быть в целом осуществима. Однако в условиях недонасыщенного рынка и господства «недобросовестных» производителей, сброса на Российский рынок нереализуемых излишков завалявшегося «утиля» (товарами это не назовешь) западного рынка, нищеты большинства (около 30о/о) населения государство не может обеспечить тотальный контроль за счет добровольных программ и вводит обязательное регулирование.

В этой связи Ф3 «О техническом регулировании» во многом, на наш взгляд, забегает вперед, отстаивая принцип добровольности перед принципом обязательности. Нам кажется, что это закон далекой перспективы, но не сегодняшней реальности. Однако, не начав, никогда и не кончишь. И в этом прогрессивность данного закона. Ввод в действие этого закона вызван и стремлением Правительства открыть внешнему производителю весь внутренний рынок страны под флагом гармонизации российских требований с требованиями ВТО.

Для «ликвидации» отраслевой системы вводится новый тип документов — «технический регламент» — документ, который должен быть принят либо международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, либо федеральным законом, или указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации, и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации). Все остальные документы автоматически становятся «бумажками», содержащими только добровольные требования. При этом действующая система стандартов: государственные, отраслевые, предприятий заменяется на систему государственных (национальных по терминологии ФЗ) стандартов и стандартов организаций со статусом добровольных документов. Отраслевые стандарты полностью исчезают, что вносит ряд трудностей в систему отраслевого управления образованием, здравоохранением, мореходством и т.п., т.е. отраслей, имеющих специфику деятельности.

В рамках претворения законодательства о труде и промышленной безопасности представляет интерес следующее определение Ф3 «О  техническом регулировании»: международный стандарт — стандарт, принятый международной организацией, а национальный стандарт — утвержденный национальным органом Российской Федерации по стандартизации. Этим определением широко известный в России документ OHSAS 18001-99 (Серия оценки охраны труда), часто раньше неправомерно называвшийся международным стандартом, теряет право так называться и становится тем, чем в реальности и является — добровольной программой для самооценки и внешней оценки систем управления охраной труда и безопасностью производства.

Заметим, что гармонизация технических регламентов возможна из-за единства в естественно-научных, инженерно-технических и медико-биологических подходах к обеспечению физической безопасности и здоровья человека, а также окружающей среды в разных странах. Однако, надо помнить и о значительных различиях в подходах разных стран к социальным и экономическим аспектам обеспечения безопасности и здоровья человека. Вот почему, например, в сфере охраны труда следует опираться на общепризнанные международные стандарты трудового права, разработанные МОТ, и принципы гармонизации национальных законодательств с ними.

Для эффективной процедуры надзора за выполнением  требований технических регламентов очень важны следующие два момента. Во-первых, значительные штрафы за несоответствие, а во-вторых, значительная вероятность (лучше полная неизбежность) того, что несоответствия будут выявлены.

Для обеспечения действенного и эффективного применения технического регламента в самом техническом регламенте может быть указан федеральный орган исполнительной власти, ответственный за его внедрение. Также может быть определена процедура назначения соответствующих органов на проведение работ там, где необходимо привлечение третьей стороны для целей оценки соответствия, а также органов контроля и надзора.

Для того, чтобы субъекты права могли подготовиться к выполнению требований технического регламента, в техническом регламенте может быть указан переходный период. В течение этого периода вся деятельность может осуществляться в соответствии с действующими на момент принятия нового технического регламента законодательными актами.

Согласно Закону (статья 20) обязательное подтверждение соответствия осуществляется в формах: (1) принятия декларации о соответствии (декларирование соответствия); (2) обязательной сертификации. По нашему мнению, в рамках второго пути возможна обязательная сертификация систем управления, при которой заявитель подает заявку на сертификацию своей соответствующей системы в один из аккредитованных органов по сертификации по своему выбору. В заявке должен быть указан документ на соответствие которому проводится сертификация системы управления (ГОСТ Р ИСО 9001-2001, ГОСТ Р 14С0 14001-98, ГОСТ Р 12.0.006-2002, и т.п.).

Нам кажется, что одним из перспективных путей дальнейшего совершенствования систем безопасности труда (охраны труда), производства (промышленная, пожарная и экологическая безопасность), человека (санитарно-гигиеническая безопасность) необходимо обратиться к построению в нашей стране систем сертификации по доку-ментам типа «Руководство по системам управления охраной труда», подготовленное МОТ в 2001 году и нуждающееся в создании соответствующего национального документа.

 Это «Руководство по системам управления охраной труда» представляет собой уникальную международную модель, в принципе совместимую с национальными стандартами и нормативными правовыми актами по вопросам управления СУОТ, в том числе российскими. В перспективе нам видится слияние требований ГОСТа Р 12.0.006-2002 (близкого содержанию ОНА 18001) и требований Руководства МОТ-СУОТ 2001, а также начинающейся работы по сертификации работ по охране труда в организации. Идеально это выглядело бы так . Во-первых, ведущие в сфере систем управления сертификационные аудиторские организации и организации по стандартизации, создавшие OHSAS 18001, совместно со специалистами Международной Организации Труда и Международной Организации по Стандартизации дорабатывают ОНSАS 18001 в свете МОТ-СУОТ 2001. Во-вторых, в ранге технического регламента принимается национальное российское Руководство по интегрированной СУОТ и СУПБ. В-третьих, ГОСТ Р 12.0.006-2002 перерабатывается в соответствие с МОТ-СУОТ 2001и (российским) Руководством по СУОТ и СУПБ. В-четвертых, вводится руководящий документ Ростехнадзора России по СУПБ. В-пятых, процедуры сертификации работ по охране труда предусматривают в первую очередь сертификацию СУОТ и СПБП, таким образом, создается хорошая правовая основа для добровольной (или обязательной) сертификации работ по охране труда и промышленной безопасности и по внедрению СУОТ и СУПБ.

Однако как бы не складывалось дальнейшее развитие СУОТ и СУПБ, наш опыт (с 1994 года) убедительно показывает, что создание и внедрение СУОТ и/или СУПБ позволяет оценить, формализовать и актуализировать многие и многие ранее формально не связанные с организацией работ по охране труда и промышленной безопасностью процедуры.

Только на такой основе возможно осуществление эффективной системы корпоративного управления различными аспектами безопасности продукции, услуг, работ по охране труда и промышленной безопасности для достижения благородной социальной и выгодной экономически цели — обеспечения безопасности нашего общества.